در دهه پنجاه شمسی تمرکز سیاست‌های اقتصادی دولت بر پیشرفت و توسعه منابع عظیم انرژی قرار داشت که نیازمند انجام پروژه‌های عمرانی در سطح گسترده بود، لذا تصمیم مجلس شورای ملی بر این امر قرار گرفت تا نسبت به قانونمندسازی اجرای طرح‌های عمرانی از جمله تدوین روش اجرا و مفاد قراردادهای طرح‌های عمرانی اقدام نماید. وفق ماده ۲۳ قانون برنامه و بودجه کشور مصوب سال ۱۳۵۱: «سازمان (برنامه و بودجه) برای تعیین معیارها و استانداردها همچنین اصول کلی و شرایط عمومی قراردادهای مربوط به طرح‌های عمرانی آیین‌نامه‌ای تهیه و پس از تصویب هیئت وزیران براساس آن دستورالعمل لازم به دستگاه‌های اجرایی ابلاغ می‌نماید و دستگاه‌های اجرایی موظف به رعایت آن می‌باشند.»
در سال ۱۳۵۲ «آیین‌نامه استانداردهای اجرایی طرح‌های عمرانی» به تصویب هیات وزیران رسید؛ بر اساس ماده ۴ آیین‌نامه مذکور: «سازمان (برنامه و بودجه) موظف است در تهیه استانداردهای اجرایی طرح‌های عمرانی به نحوی عمل نماید که از مجموع مفاد قوانین و آیین‌نامه‌ها و همچنین دستورالعمل‌هایی که طبق این آیین‌نامه تهیه و ابلاغ می‌شود، مجموعه‌هایی در جهت نظام فنی و اجرایی تدوین گردد، به طوری که این مجموعه‌ها به تدریج به صورت زبان مشترک فنی و اجرایی بین دستگاه‌های اجرایی و مؤسسات مشاور و پیمانکاران و سازندگان و سایر عوامل اجرایی درآید.» همچنین وفق ماده ۵ آیین‌نامه مذکور: «سازمان به پیشنهاد دستگاه‌های اجرایی و یا به تشخیص خود و بنابر ضرورت و با توجه به اولویت‌ها مواردی را که باید در باره آنها معیار، استاندارد، نقشه تیپ، ضوابط فنی، دستورالعمل فنی و یا اصول کلی و شرایط عمومی قرارداد و یا هر اقدامی را که برای تحقق هدف‌های مشروح در ماده ۳ لازم باشد تعیین خواهد نمود.»
در این راستا سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور اقدام به تنظیم و ابلاغ بخشنامه‌هایی نمود که پرکاربردترین آنها (به ترتیب تاریخ تدوین و نشر) به شرح ذیل می‌باشند:
- موافقتنامه و شرایط عمومی و شرایط خصوصی پیمان‌ها (موضوع نشریه شماره ۴۳۱۱ مصوب ۰۳/۰۳/۱۳۷۸)
- موافقتنامه و شرایط عمومی همسان خدمات مشاوره (موضوع نشریه شماره ۲۴۶۰ مصوب ۱۳۷۹)
- موافقتنامه و شرایط عمومی همسان قراردادهای خدمات مدیریت طرح (موضوع نشریه شماره ۲۴۱۲۱ مصوب ۲۸/۰۱/۱۳۸۰)
- موافقتنامه، پیوست‌ها، شرایط عمومی و شرایط خصوصی پیمان‌های مهندسی، تأمین کالا و تجهیزات، ساختمان و نصب به صورت توأم (EPC) برای کارهای صنعتی (موضوع نشریه شماره ۵۴۹۰ مصوب ۱۳۸۱)
- موافقتنامه، پیوست‌ها، شرایط عمومی و شرایط خصوصی پیمان‌های تامین کالا و تجهیزات، ساختمان و نصب به صورت توام (PC)، برای کارهای صنعتی (مصوب ۱۸/۱۲/۱۳۸۳)
- موافقتنامه ساخت، بهره‌برداری، واگذاری Build – Operate – Transfer (BOT)(موضوع نشریه شماره ۴۶۹ مصوب ۲۴/۱۰/۱۳۸۷)
دستورالعمل‌های موضوع آئین‌نامه مذکور به سه گروه به شرح زیر تقسیم می‌شود:
بند ۱ـ گروه اول: دستورالعمل‌هایی که رعایت کامل مفاد آن از طرف دستگاه‌های اجرایی و مهندسان مشاور و پیمانکاران و عوامل دیگر ضروری است. (نظیر فرم ضمانت‌نامه‌ها، فرم پیمان‌ها، استانداردهای فنی، تجزیه واحد بها و غیره).
بند ۲ـ گروه دوم: دستورالعمل‌هایی که بطور کلی و برای موارد عادی تهیه می‌گردد و برحسب مورد دستگاه‌های اجرایی و مهندسان مشاور و پیمانکاران و عوامل دیگر می‌توانند به تشخیص خود مفاد دستورالعمل و یا ضوابط و معیارهای آن‌را با توجه به کار مورد نظر و در حدود قابل قبولی که در دستورالعمل تعیین شده تغییر داده و آن‌را با شرایط خاص کار مورد نظر تطبیق دهند (نظیر حق‌الزحمه مهندسان مشاور و شرایط عمومی پیمان و مشخصات عمومی و غیره).
بند ۳ـ گروه سوم: دستورالعمل‌هایی است که به عنوان راهنمایی و ارشاد دستگاه‌های اجرایی و مؤسسات مشاور و پیمانکاران و سایر عوامل تهیه می شود و رعایت مفاد آن در صورتی که دستگاه‌های اجرایی و مؤسسات مشاور روش‌های بهتری داشته باشند، اجباری نیست.
سازمان برنامه و بودجه در هر بخشنامه و دستورالعمل ابلاغی، نوع گروه آن را اعلام می‌دارد به عنوان مثال موافقتنامه و شرایط عمومی و شرایط خصوصی پیمان‌ها (موضوع نشریه شماره ۴۳۱۱ مصوب ۰۳/۰۳/۱۳۷۸) از نوع گروه اول و موافقتنامه ساخت، بهره‌برداری، واگذاری BOT (موضوع نشریه شماره ۴۶۹ مصوب ۲۴/۱۰/۱۳۸۷) از نوع گروه دوم می‌باشند.
در وزارت نفت نیز معاونت امور مهندسی از سال ۱۳۷۴ به منظور ایجاد وحدت رویه در امور اجرایی طرح‌های صنعت نفت و معاونت پژوهش و فناوری در ابتدای سال ۱۳۸۸ به منظور ایجاد تحول اساسی در راهبردهای پژوهش و فناوری و تجهیز صنعت نفت به فناوری‌های پیشرفته تشکیل گردید. از جمله فعالیت‌های دو معاونت امور مهندسی و فناوری، تدوین و ابلاغ قراردادهای همسان برای شرکت‌های تابعه وزارت نفت بود. از سال ۱۳۹۵ و با تصویب چارت سازمانی جدید به موجب قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب ۱۳۹۱، دو معاونت امور مهندسی و معاونت پژوهش و فناوری ادغام و «معاونت مهندسی، پژوهش و فناوری» شکل گرفت که یکی از وظایف اداره کل نظام فنی و اجرایی و ارزشیابی طرح‌ها، از ادارات زیر مجموعه آن معاونت، تدوین قراردادهای همسان برای شرکت‌های تابعه وزارت نفت است.
به عنوان مثال، اداره کل مذکور به استناد جزء ششم از بند (ب) ماده ۳ قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب ۱۳۹۱ که از جمله وظایف و اختیارات وزارت نفت را اعمال نظارت و کنترل عملکرد شرکت‌های تابعه در زمینه‌های مالی، فنی، اداری، حقوقی، بازرگانی، پژوهشی، قراردادها و سایر امور برمی‌شمارد، اقدام به بازطراحی نشریه ۵۴۹۰ سازمان برنامه و بودجه نمود که نتیجه آن تدوین سندی تکامل یافته با بهره‌مندی از تجارب و نظرات خبرگان صنعت و دانشگاه بود.
از جمله نشریات ابلاغی توسط وزارت نفت از قرار ذیل می‌باشند:
- موافقتنامه، پیوست‌ها، شرایط عمومی و شرایط خصوصی پیمان‌های مهندسی، تأمین کالا و تجهیزات، ساختمان و نصب به صورت توأم (EPC) برای کارهای صنعتی (موضوع نشریه شماره ۵۴۹۰ مصوب ۱۳۸۱ )- مشترک با نشریه منتشره با همین شماره توسط سازمان برنامه و بودجه
- موافقتنامه و شرایط عمومی همسان قراردادهای خدمات مدیریت طرح در صنعت نفت (موضوع نشریه شماره ۰۲۸ مصوب ۱۹/۰۵/۱۳۸۳)
- موافقتنامه و شرایط عمومی همسان قراردادهای خدمات مشاوره‌ای در صنعت نفت (موضوع نشریه شماره ۰۲۹ مصوب ۱۹/۰۵/۱۳۸۳)
- موافقتنامه و شرایط عمومی همسان قراردادهای خدمات پژوهشی در صنعت نفت (موضوع نشریه شماره ۰۳۰ مصوب ۱۹/۰۵/۱۳۸۳)
- موافقتنامه، شرایط عمومی و شرایط خصوصی پیمان‌های مهندسی، تامین کالا و تجهیزات، ساختمان و نصب (EPC) (موضوع نشریه شماره- (بدون شماره نشریه) مصوب ۲۶/۰۳/۱۳۹۸)
آنچه بسیار شایان توجه است، موارد الزام به تبعیت از دستورالعمل‌ها و بخشنامه‌های سازمان برنامه و بودجه و همچنین مشمولان بخشنامه‌های وزارت نفت می‌باشد. دیدگاه اشتباه عامه آن است که تمامی قراردادهایی که نمونه آن توسط سازمان برنامه و بودجه و یا وزارت نفت انتشار یافته است، باید وفق اسناد انتشار یافته انعقاد یابند. این درحالی است که اسناد موضوع بحث در محدوده خاصی و برای مشمولان قانونی آنها لازم‌الاتباع می‌باشند. در ادامه مستند این ادعا بررسی می‌شود.
بر اساس بند ۱۱ از ماده ۱ قانون برنامه و بودجه (در بیان تعاریف): «دستگاه اجرایی: منظور وزارتخانه، نیروها و سازمان‌های تابعه ارتش شاهنشاهی، استانداری یا فرمانداری کل، شهرداری و مؤسسه وابسته به شهرداری، مؤسسه دولتی، مؤسسه وابسته به دولت، شرکت دولتی، مؤسسه عمومی عام‌المنفعه و مؤسسه اعتباری تخصصی است که عهده‌دار اجرای قسمتی از برنامه سالانه بشود.» به علاوه وفق بند دهم از ماده ۱ قانون مذکور: «طرح عمرانی: منظور مجموعه عملیات و خدمات مشخصی است که بر اساس مطالعات توجیهی فنی و اقتصادی یا اجتماعی که توسط دستگاه اجرایی انجام می‌شود طی مدت معین و با اعتبار معین برای تحقق بخشیدن به هدف‌های برنامه عمرانی پنجساله به صورت سرمایه‌گذاری ثابت شامل هزینه‌های غیرثابت وابسته در دوره مطالعه و اجرا و یا مطالعات اجرا می‌گردد و تمام یا قسمتی از هزینه‌های اجرای آن از محل اعتبارات عمرانی تأمین می‌شود.»
وفق بند ۷ از ماده ۱ قانون مورد اشاره: « اعتبارات عمرانی: منظور اعتباراتی است که در برنامه عمرانی پنجساله به صورت کلی و در بودجه عمومی دولت به تفکیک جهت اجرای طرح‌های عمرانی (اعتبارات عمرانی ثابت) و همچنین توسعه هزینه‌های جاری مربوط به برنامه‌های اقتصادی و اجتماعی دولت (اعتبارات عمرانی غیر ثابت) پیش‌بینی می‌شود.»
شایان ذکر است که امروزه و در قوانین جدید از ﻃﺮﺡ ﻋﻤﺮﺍﻧﻲ تحت عنوان «ﻃﺮﺡ ﺩﺍﺭﺍﻳﻲﻫﺎﻱ ﺗﻤﻠﻚﻫﺎﻱ ﺳﺮﻣﺎﻳﻪﺍﻱ» نام برده می‌شود که نحوه اجرای آن ﻧﻤﺎﺩ ﻧﻈـﺎم ﻓﻨﻲ و ﺍﺟﺮﺍﻳﻲ ﻛﺸﻮﺭ تلقی می‌گردد. وفق ماده ۳۴ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور مصوب ۱۶/۰۱/۱۳۹۸، سند نظام فنی و اجرایی توسط سازمان برنامه و بودجه کشور تهیه و اجرا می‌گردد که مشتمل بر قواعد اساسی حاکم بر کارفرمایان، مجریان، پیمانکاران، مشاوران، سازندگان و تأمین‌کنندگان همه طرح‌ها و پروژه‌هایی است که از وجوه عمومی کشور استفاده می‌کنند. لذا بدیهی است آنچه به تصویب سازمان برنامه و بودجه کشور به عنوان متولّی نظام فنی و اجرایی یکپارچه کشور می‌رسد و دامنه شمول مقررات آن وفق آیین‌نامه ماده ۳۴ قانون مذکور، طرح‌ها و پروژه‌هایی که از وجوه عمومی کشور استفاده می‌کنند و یا طرح‌ها و پروژه‌های سرمایه‌گذاری مشارکتی دستگاه‌ها و نهادهای موضوع ماده ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری (نهادهای دولتی) می‌باشد.
در نتیجه شرکت‌های خصوصی به طور کلی و دستگاه‌های اجرایی برای اجرای طرح‌های غیرعمرانی (طرح‌ها و پروژه‌هایی که از وجوه عمومی کشور استفاده نمی‌کنند)، الزامی به تبعیت از بخشنامه‌های سازمان برنامه و بودجه ندارند و می‌توانند قراردادهای خود را به هر نحو و با هر مفادی (با لحاظ مقررات خاص لازم‌الاجرا برای نهادها و دستگاه‌های دولتی مشمول از جمله آیین‌نامه تضمین معاملات دولتی) منعقد نمایند. به عبارت دیگر آنچه برای مقنن دارای اهمیت بوده، کنترل، نظارت بر اعتبارات عمرانی و بودجه عمومی مملکت و قانونمندسازی هزینه‌کرد آن است و چنانچه هزینه اجرای طرحی از محل بودجه عمومی تامین نگردد، طرفین قرارداد می‌توانند در خصوص شرایط حاکم بر روابطشان توافق نمایند. این ادعا که موافقتنامه‌ها و شرایط عمومی همسان (با هر موضوعی) قانون بوده و تخطی از آنها (و حتی تغییر مفاد آنها در شرایط خصوصی مورد توافق طرفین) امکان‌پذیر نمی‌باشد، در خصوص موارد پیش‌گفته موضوعیت ندارد. همچنین است اسناد منتشره توسط وزارت نفت که برای مخاطبین آنها (شرکت‌های تابعه وزارت نفت) لازم‌الاتباع می‌باشند.
